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實施嚴(yán)格的節(jié)能減排政策，設(shè)置節(jié)能減排約束性指標(biāo)，對于倒逼各地區(qū)加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式意義重大。在十二屆全國人大三次會議上，內(nèi)蒙古代表團認(rèn)為，我國現(xiàn)行節(jié)能減排指標(biāo)分配體系還存在一些不盡合理的地方，沒能充分考慮不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點、資源環(huán)境承載能力、不同產(chǎn)業(yè)能耗和排放情況等方面的因素，造成節(jié)能減排指標(biāo)與各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)不一致、與各地區(qū)發(fā)展階段不協(xié)調(diào)、與各地區(qū)產(chǎn)業(yè)定位所應(yīng)承擔(dān)的節(jié)能減排任務(wù)不匹配，已不能完全適應(yīng)全國發(fā)展大局，尤其是對西部資源富集欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展形成重大制約，建議科學(xué)合理分配節(jié)能減排指標(biāo)，制定可持續(xù)性的制度安排。
節(jié)能減排指標(biāo)“一刀切”
內(nèi)蒙古代表團在《關(guān)于改革完善節(jié)能減排指標(biāo)分配體系的建議》中介紹，我國節(jié)能減排工作是自上而下、層層分解下達目標(biāo)任務(wù)，這對于各級政府切實履行承諾，落實節(jié)能減排政策措施，完成目標(biāo)任務(wù)提供了體制保障。據(jù)了解，我國對節(jié)能指標(biāo)的分解主要采用基數(shù)法，即“十一五”、“十二五”分別以2005年和2010年各地區(qū)GDP能耗為基數(shù)，上下浮動一定比例來確定各地區(qū)能耗強度目標(biāo)任務(wù)。而對污染物排放目標(biāo)實行的是總量控制，即在核實總量基數(shù)、確定各地總量控制的基礎(chǔ)上，對總量目標(biāo)任務(wù)進行分解，層層確定消減指標(biāo)，存在著“一刀切”的問題。
一是沒有充分考慮不同地區(qū)發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿?，分配給西部地區(qū)的總量指標(biāo)不足，不利于新常態(tài)下國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。由于經(jīng)濟發(fā)展滯后，西部地區(qū)推行追趕型發(fā)展，要縮小與發(fā)達地區(qū)的差距，需要有更快的發(fā)展速度，更多的能耗和減排指標(biāo)。但西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，原有能耗和污染物排放總量較小，在較低總量水平基礎(chǔ)上進一步下降難度較大。與東部發(fā)達地區(qū)相比，西部地區(qū)的節(jié)能減排基數(shù)相對較小，如果按相同比例下調(diào)指標(biāo)數(shù)，留給西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的節(jié)能減排空間將更加狹窄，這將在一定程度上影響欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，進而嚴(yán)重制約國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。
二是沒有充分考慮不同行業(yè)能耗和排放的差異性，指標(biāo)分配與各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點和產(chǎn)業(yè)定位不相匹配，不利于新常態(tài)下國家的產(chǎn)業(yè)布局。我國能源資源生產(chǎn)主要集中在西部，能源資源消費卻集中在東部地區(qū)，能源資源賦存與能源資源消費逆向分布和流動，客觀上造成了能源供需矛盾加劇、運輸緊張、企業(yè)成本負(fù)擔(dān)增加等問題，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局迫在眉睫。為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，國家出臺了《關(guān)于重點產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》，提出資源加工型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向西部資源富集地區(qū)調(diào)整。但目前的節(jié)能減排指標(biāo)分配方法，沒有考慮西部資源富集地區(qū)重型化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，沒有給予適當(dāng)?shù)恼邇A斜，不利于西部地區(qū)資源加工型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進而會制約國家產(chǎn)業(yè)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整。
三是沒有充分考慮各地區(qū)不同資源稟賦，資源輸出輸入地區(qū)間的指標(biāo)分配不合理，不利于新常態(tài)下國家清潔能源輸出基地的建設(shè)。西部地區(qū)作為資源富集地區(qū)，在清潔能源輸出方面發(fā)揮了重要作用，但是目前的節(jié)能減排指標(biāo)分配方法沒有考慮各地區(qū)的能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)，沒有區(qū)分能源消費過程中一次能源和二次能源消費的占比情況，特別是在能源輸入和輸出地區(qū)間節(jié)能指標(biāo)分配不合理。作為能源輸入地區(qū)，由于只考核產(chǎn)生于區(qū)域內(nèi)的一次能源消耗和污染物排放，很少考慮其消費清潔能源隱含的資源環(huán)境成本。作為能源輸出地區(qū)，能源資源豐富，所產(chǎn)能源在滿足本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，通過外運或提供電能這樣的二次清潔能源方式將能源輸送到其他地區(qū)，但是由此產(chǎn)生的能耗和排放大部分計入能源輸出地區(qū)，增加了西部能源輸出地區(qū)的減排壓力，影響了輸出清潔能源的積極性，進而制約國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。
節(jié)能減排目標(biāo)“因地制宜”
據(jù)介紹，內(nèi)蒙古把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推動科學(xué)發(fā)展的重要抓手，按照降低新上項目用能水平，優(yōu)化新增用能配置“擠出一塊”;實現(xiàn)“等量置換”或“減量置換”，淘汰落后產(chǎn)能“騰出一塊”;全力支持節(jié)能技改、余熱余壓利用和能量系統(tǒng)優(yōu)化工程建設(shè)，推動萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動計劃，提高用能效率“省出一塊”;支持新能源和可再生能源發(fā)展，努力調(diào)整能源結(jié)構(gòu)“優(yōu)化一塊”，深入推動節(jié)能減排工作，新增能耗基本達到國家控制范圍。
內(nèi)蒙古代表團認(rèn)為，如果節(jié)能指標(biāo)分配方法不做出改變，將會進一步加大資源輸出輸入地區(qū)節(jié)能減排責(zé)任的不匹配性，嚴(yán)重影響內(nèi)蒙古清潔能源的輸出和使用效率。為此，一是建議國家改革和完善目前按基數(shù)分解節(jié)能指標(biāo)的辦法，設(shè)定差別化的節(jié)能考核指標(biāo)體系，針對不同行業(yè)制定不同能源消耗標(biāo)準(zhǔn)，按照各地各行業(yè)權(quán)重加權(quán)平均確定各地節(jié)能目標(biāo)。二是建議合理調(diào)整能源輸出地區(qū)和輸入地區(qū)能耗排放控制目標(biāo)，增加能源輸出地和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地區(qū)的能耗和排放指標(biāo)，核減能源輸出地區(qū)外送能源產(chǎn)生的能耗和排放指標(biāo)，將京津冀或受益省份消減的總量指標(biāo)調(diào)劑給內(nèi)蒙古。三是在總量分配上，建議國家在編制“十三五”規(guī)劃時，充分考慮欠發(fā)達地區(qū)的增長潛力、發(fā)展定位、資源稟賦等條件，對于內(nèi)蒙古等以能源重化工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的欠發(fā)達地區(qū)，在指標(biāo)安排上給予適當(dāng)傾斜，適度增加能源消費和大氣污染物總量指標(biāo)。四是建議界定國家和地方重大示范項目能耗和減排指標(biāo)管控范圍，屬國家在地方實施的重大示范項目，其能耗和減排指標(biāo)由國家統(tǒng)一調(diào)配。五是建議國家加快建設(shè)全國統(tǒng)一的跨區(qū)域節(jié)能量和排污權(quán)交易平臺，通過市場化手段解決有關(guān)地區(qū)能耗指標(biāo)和污染物排放指標(biāo)不足的問題。
